QUEM VIOLOU A LEI NO DIA DO TRABALHADOR?

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António Katchi*

* Não, não foi este quem a violou, mas quem escreveu o texto que se segue.

Em reacção aos incidentes ocorridos em Macau no passado dia 1 de Maio, durante a manifestação promovida para assinalar o Dia Internacional do Trabalhador, o Governo da Região condenou “o grave incumprimento da lei” e declarou-se firme “em apurar responsabilidades sobre todos aqueles que violaram a lei e a ordem pública” (Jornal Tribuna de Macau, 2 de Maio de 2007).

Muito bem! Mas, afinal, quem é que infringiu a lei?

No seu comunicado, o Governo afirmou que “as autoridades policiais assumiram uma atitude determinante e contida, adoptando a forma adequada para lidar com o respectivo conflito”, e que os residentes, ao emitirem as suas opiniões, “devem também cumprir rigorosamente a lei e a ordem pública” (ibidem). Destas e de muitas outras declarações proferidas por membros do Governo se depreende que, para o Executivo, as infracções à lei não teriam sido cometidas pelos agentes da Polícia de Segurança Pública (PSP) e, muito menos, por membros do próprio Governo, mas pelos promotores da manifestação e por alguns outros manifestantes.

Porém, uma análise combinada dos factos até agora conhecidos e das disposições legais aplicáveis conduz-nos, sob um ângulo estritamente jurídico, a uma conclusão diametralmente oposta. Expliquemo-nos.

1. A alteração do trajecto definido pelos promotores da manifestação

a) Competência

As pessoas ou entidades que pretendam realizar uma manifestação com ocupação da via pública devem avisar o Instituto dos Assuntos Cívicos e Municipais (IACM) com uma antecedência mínima que, no caso de a manifestação ter carácter político ou laboral, deverá ser de 2 dias úteis e com uma antecedência máxima de 15 dias (artigo 5.º/1 da Lei n.º 2/93/M, de 17 de Maio, que regula o direito de reunião e de manifestação e que, por isso, será doravante referida como LDRM). Note-se que se trata de um mero aviso, e não de um pedido de autorização: as manifestações não carecem de autorização.

Recebido o aviso, o IACM deverá dele dar imediato conhecimento ao Comandante da PSP (artigo 8.º/1 da LDRM).

Tanto quanto saibamos, estas normas foram cumpridas no caso em apreciação.

E a seguir?

Se a manifestação incluir um desfile ou cortejo, o Comandante da PSP pode, até 24 horas antes do seu início, “alterar os trajectos programados” ou “determinar que os mesmos se façam só por uma das faixas de rodagem”, desde que tal se revele “indispensável ao bom ordenamento do trânsito de pessoas e de veículos nas vias públicas” (artigo 8.º/2 da LDRM).

No exercício desta competência, o Comandante da PSP impôs uma significativa alteração no trajecto definido pelos promotores da manifestação do 1.º de Maio. Estes desejavam que a manifestação percorresse a Avenida Almeida Ribeiro, de modo a passar pela Praça do Leal Senado, o animado coração da cidade, onde se efectuaria um protesto silencioso; pretendiam também que ela passasse à frente de certos casinos, símbolos do poder económico em Macau e do tão propalado “boom”; e queriam que ela terminasse diante do Palácio da Praia Grande, símbolo, ainda hoje, do poder político. O Comandante da PSP, contudo, ordenou-lhes que conduzissem a manifestação através da Rua do Campo rumo ao Jardim Ho Yin, onde terminaria. A este propósito, lembre-se que Ho Yin é o pai do Chefe do Executivo, cuja demissão já fora publicamente anunciada como uma das reivindicações a apresentar durante a manifestação.

Terá este acto do Comandante da PSP sido legal?

Já vimos que o Comandante da PSP possui competência legal para “alterar os projectos programados” (artigo 8.º/2 da LDRM). Mas a competência é apenas um dos requisitos de validade dos actos praticados pelos órgãos da Administração Pública – é um requisito orgânico, aos quais se somam requisitos formais e materiais, que também têm de ser respeitados, sob pena de o acto ser inválido.

Não temos conhecimento de qualquer facto que nos permita pôr em causa o cumprimento dos requisitos formais, pelo que presumimos a sua observância.

Já quanto aos requisitos materiais, os factos conhecidos permitem-nos colocar em questão o respeito por alguns deles.

A decisão do Comandante da PSP foi tomada no exercício de um poder discricionário, mas o carácter discricionário deste poder, como se sabe, não o isenta de conformar o conteúdo da sua decisão com parâmetros legais. Pelo contrário, ele torna indispensável uma cuidadosa ponderação de parâmetros jurídicos mais abstractos, tais como os direitos fundamentais dos cidadãos e os princípios gerais de Direito Administrativo. Além disso, ele exige uma estrita fidelidade ao fim para o qual a lei lhe concedeu o respectivo poder.

b) Finalidade

Comecemos por este último aspecto: a vinculação ao fim legal.

Diz o artigo 3.º/1 do Código do Procedimento Administrativo (CPA) que os órgãos da Administração Pública devem actuar “em conformidade com os fins” para os quais os poderes exercidos lhes tenham sido conferidos. Se eles se desviarem de tais fins, o acto ficará viciado de desvio de poder, o que o tornará anulável (artigo 124.º do CPA).

No acto em exame, terá a finalidade legal sido respeitada?

O Comandante da PSP só poderia ter alterado o trajecto do desfile com o objectivo de assegurar o “bom ordenamento do trânsito de pessoas e de veículos nas vias públicas”, e desde que tal alteração fosse para isso indispensável (artigo 8.º/2 da LDRM). De contrário, a sua decisão ficaria inquinada, como referimos há pouco, de desvio de poder. E foi esse ou não o fim que norteou a decisão de alterar o trajecto?

Eis uma questão de facto que, neste momento, ainda é objecto de controvérsia. Se a questão for suscitada em processo judicial, competirá obviamente aos tribunais estabelecer a seu respeito a verdade juridicamente relevante. Tal, porém, não impede os cidadãos de formar e exprimir uma opinião. É o que faremos, trazendo à colação alguns dados que são do conhecimento público.

A PSP impôs, como alternativa à Avenida Almeida Ribeiro, a Rua do Campo. Mas a Rua do Campo é uma das ruas com maior tráfego, faz parte do itinerário conducente às zonas mais populosas da cidade, como a Areia Preta e a Ilha Verde, e é uma das ruas por onde passa maior número de carreiras de autocarros, normalmente apinhados de passageiros. Em que é que o bloqueio da Rua do Campo em vez do da Avenida Almeida Ribeiro beneficia o “ordenamento do trânsito de pessoas e de veículos nas vias públicas”?

A diferença mais notória entre ambas as ruas reside no facto de a Avenida Almeida Ribeiro passar pela Praça do Leal Senado, onde muitas pessoas, nomeadamente turistas, passeiam a pé, tiram fotografias ou se sentam para descansarem, conversarem ou simplesmente observarem o movimento. Ora, precisamente esse lugar foi o pomo da discórdia.

Os promotores da manifestação desejavam utilizar a Praça do Leal Senado para aí fazerem uma paragem, com um protesto silencioso, e presumivelmente também para atraírem a atenção de mais pessoas, parte das quais poderia acabar por aderir à manifestação, tornando-a assim mais ampla, mais visível e, quiçá, mais eficaz. Tudo isto são propósitos inteiramente legítimos de uma manifestação.

As autoridades pretendiam excluir aquela praça da rota dos manifestantes para, segundo vozes que ressoaram nas vésperas da manifestação, defenderem o comércio e o turismo. Expressão dessa preocupação oficial ao nível do próprio Governo foi a afirmação da Secretária para a Administração e Justiça, em declarações ao canal português da Rádio Macau, segundo a qual todos os residentes de Macau, incluindo os trabalhadores da Administração Pública, se poderiam manifestar, desde que o fizessem dentro dos parâmetros legais e “não assustassem os turistas”, pois haveria “muitos turistas na rua”. Os turistas!... Muitos deles, consabidamente, proviriam da China Continental, aproveitando as férias da Semana Dourada. Este facto suscita-nos uma hipótese: teria o Governo Popular Central dado instruções ao Governo de Macau, ou até directamente às suas autoridades policiais, para que afastassem a manifestação dos lugares habitualmente visitados por aqueles turistas, entre os quais se incluem a Praça do Leal Senado, as lojas da Avenida Almeida Ribeiro e os casinos situados nas redondezas do Banco da China?

A favor dessa hipótese depõem um facto e um rumor: o facto de que a manifestação, vindo a ser notícia imediatamente em televisões de tantos países, foi pura e simplesmente ignorada pela Televisão Central Chinesa (CCTV), pelo menos no dia da manifestação e no dia seguinte; e o rumor segundo o qual haveria elementos do exército chinês envolvidos nos planos e operações de bloqueio da manifestação. Se tal tivesse realmente sucedido, constituiria uma violação do artigo 14.º, 2.º parágrafo, da Lei Básica (LB), que confia ao Governo da Região a responsabilidade pela “manutenção da ordem pública na Região”, e do artigo 22.º, 1.º parágrafo, da mesma lei, que proíbe qualquer “repartição do Governo Popular Central” de “interferir nos assuntos que a Região Administrativa Especial de Macau administra por si própria”. E revelaria também que as “forças externas” que alguns adversários ou críticos da manifestação acusavam de estar por detrás desta estariam, afinal, do lado oposto.

Fechemos este pequeno parêntesis relativo à hipotética intervenção do Governo Popular Central e recentremo-nos nas preocupações expressas pelas autoridades locais.

Já assinalámos a sua inquietação por causa do comércio e dos turistas.

Além disso, as autoridades evidenciaram uma intenção de minimizar a dimensão da manifestação e, assim, enfraquecê-la.

Primeiro, o Governo e os dirigentes de certos serviços públicos procuraram subtrair à manifestação os trabalhadores da Administração Pública, tomando a inédita iniciativa de marcarem para o mesmo dia actividades lúdicas destinadas àqueles trabalhadores. De acordo com denúncias feitas publicamente por Pereira Coutinho, Presidente da Associação dos Trabalhadores da Função Pública de Macau (ATFPM) e deputado à Assembleia Legislativa eleito por sufrágio directo, os trabalhadores de alguns serviços públicos teriam mesmo sofrido pressões dos seus superiores para não participarem na manifestação. Esta denúncia, como seria de esperar, foi desmentida pelo Governo, pela voz da Secretária para a Administração e Justiça (que logo a seguir aconselhou os trabalhadores da Administração Pública a aproveitar o feriado para descansarem), mas o facto é que a dita denúncia quadra mais à realidade que nós próprios conhecemos da Administração Pública da RAEM, com base na nossa experiência passada, do que o desmentido do Governo.

Depois, as autoridades policiais vieram a segmentar o desfile e a bloquear as ruelas laterais: segmentaram o desfile, logo na Avenida Almirante Lacerda, dividindo os manifestantes em dois e depois em três grupos, mantendo-os separados por longos intervalos e impedindo, através de cordões policiais, o seu reagrupamento; e bloquearam as ruelas laterais, também através de cordões policiais, impedindo as pessoas que aí se encontravam, nomeadamente por aí residirem, de sair para a Avenida Almirante Lacerda ou para a Rua da Ribeira do Patane, fosse para se juntarem à marcha, fosse para irem a outro lado qualquer.

Todo o exposto nos leva a crer que a finalidade que presidiu à decisão do Comandante da PSP de alterar o trajecto da manifestação não foi assegurar “o bom ordenamento do trânsito de pessoas e de veículos nas vias públicas”, conforme exige a lei (artigo 8.º/2 da LDRM), mas foi manter a manifestação afastada dos lugares mais frequentados pelos turistas e, sobretudo, minimizar a sua dimensão, o seu impacto na opinião pública e os seus possíveis efeitos políticos.

Se tal corresponder à verdade dos factos, a mencionada decisão estará viciada de desvio de poder, daí derivando a sanção de anulabilidade (artigo 124.º do CPA).

c) Conteúdo

Como salientámos anteriormente, o exercício de um poder discricionário, em virtude da diversidade de opções que faculta ao seu titular, exige deste uma especial atenção a parâmetros legais de elevada abstracção: os direitos fundamentais dos cidadãos e os princípios gerais de Direito Administrativo.

O respeito pelos direitos dos cidadãos – tanto pelos seus direitos fundamentais como não fundamentais – figura, aliás, entre os próprios princípios gerais de Direito Administrativo elencados no CPA. Esse princípio é formulado no artigo 4.º.

Um acto da Administração que ofenda um direito fundamental dentro do seu âmbito de protecção constitucional e legal (isto é, dentro dos limites em que ele se encontra tutelado pelas normas constitucionais e legais) é logicamente inválido. Tratando-se de um acto administrativo, ele é nulo, se ofender o conteúdo essencial do direito (artigo 122.º/2, d), do CPA), e anulável, se apenas ofender o seu conteúdo periférico (artigo 124.º do CPA).

O conteúdo essencial de um direito fundamental é constituído pelas formas típicas de exercício do mesmo (Vieira de Andrade, Os Direitos Fundamentais na Constituição Portuguesa de 1976, reimpressão, Livraria Almedina, Coimbra, 1987, página 223). Ele constitui um núcleo intangível do respectivo direito, não podendo, por isso, ser atingido por qualquer restrição legal. Por outras palavras, ele tem de ser sempre conservado dentro do âmbito de protecção normativa do respectivo direito. Por conseguinte, qualquer norma legal que porventura venha a restringir esse direito deverá ser interpretada, tanto quanto possível, em termos que não afectem o seu conteúdo essencial; se ela realmente não puder ser interpretada de tal modo, então deverá ser reputada inconstitucional e desaplicada.